地方政府专项债券是地方财政与金融协同的工具，是对交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域符合条件的项目进行投融资的重要工具。
2021年12月，财政部提前下达地方2022年新增专项债券额度1.46万亿元。2022年3月30日，财政部向各地下达了剩余的新增专项债券限额。2022年专项债券发行进度明显快于往年。各地以重大项目为牵引，聚焦重点投向领域，带动扩大有效投资。
目前专项债的规模较大，在全国范围内实施过程中，存在资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题。问题没解决，将影响专项债项目后续资金偿还效果，增加地方政府隐性债务。为此，需要通过保障项目收益，来保障其后续偿还本息水平。
对于这些问题，国家财政部近年来采取了很多措施，持续强化专项债券的“借、用、管、还”全流程管理，促进资金安全、规范、高效使用，取得了积极成效。
但是，确实一些地区还存在资金使用不规范、投向领域不合规、项目管理不到位，以及资金闲置等问题，影响了债券资金对有效投资的拉动，也为未来债券资金偿还埋下了风险的隐患。
在2019年全国各省市预算审计工作中，福建省抽查发现有8个政府专项债券建设项目未能实现预期收益，影响未来还本付息；山西省也查明原经审核通过的市县专项债券发行项目中，有9个项目、涉及金额2.77亿元的债券将违规收费作为偿债来源。
在2021年全国各省市预算审计工作中，广东省发现有15个2021年专项债券项目截至2022年2月的资金支出进度低于30%，涉及债券资金7.76亿元；某专项债券项目产生的收入未缴入国库用于专项债券还本付息，涉及债券资金16.64亿元；某市有5.02亿元新增专项债券资金用于回购以前年度已竣工项目等，未形成新增实物工作量。
根据专项债要求，发行专项债项目的收益，必须能够覆盖偿债本息。为了项目资本自求平衡系数要求，一些地方专项债盲目夸大收入测算，常见方式包括增加停车位数量、广告位租赁收入等，并未对项目现金流、盈利因素做具体考量。
就目前发行的有关河流流域的专项债报告来看，河流流域项目收益多数来自于租赁收入，包括停车费收入和广告租赁收入。首年收入测算中停车位全年占用率为60%，广告招租出租率为70%。从现实状况来看，河流流域有较大部分是属于山区，较为偏僻，停车位设置过多反而容易闲置，而广告位的招租更是难上加难。
在债券期限内，单一租赁收入无法确保其能还本付息，经济效益较低，同时对项目建设过程中对环境造成的影响预期不足，自身盈利能力差且现金流收入不稳定。在此类河流流域等专项债项目中，资金难以收回，从而影响债券最终收益，债券到期偿债能力不足，加剧偿债流动性风险。
而针对于乡村振兴项目来说，部分项目收入是以土地出让金为主的政府性基金收入，经营性收入较少，市场化现金流较弱。面对目前疫情大范围扩开、房地产项目前期把控严格、减税降费政策不断深入，未来土地收益将有所变动。
2021年我国地方政府专项债券余额332774.3，而同期地方政府性基金预算收入为94738.3，地方政府债券余额大于地方政府性基金收入规模，以政府兜底偿还专项债的压力突出。
据国家财政部公布2021年财政收支情况统计，2021年全年，国有土地使用权出让收入87051亿元，同比增长3.5%。和2020年土地出让金同比增长15.9%相比，2021年涨幅明显减慢。
截止2022年7月，全国土地出让金收入28279亿元，同比去年同期的41407亿元，降幅达31.7%。土地出让金收入不断缩减，降幅较大。
项目偿债资金依赖于土地出让金，存在较大风险隐患，土地财政发展模式很容易出现“一地多用”的情况，在项目前期没有对风险因素进行正确识别，偿还专项债将面临严峻考验。
再者，随着城市化进程的加快，城市可开发利用的土地越来越少，新增专项债发行规模庞大。在县镇乡等地，人口净流出量大，产业发展未形成规模化，留不住人。
在此环境下，地方政府性基金收入以及未来土地收益难以达到当前预期，会增加专项债到期偿还的风险，容易出现偿债资金链断裂的风险。
据中国地方政府债券信息公开平台显示，从2015年到2021年，新增专项债券发行额已从959亿元增长到35844亿元，2022年专项债规模将达到3.65万亿元。
随着目前专项债地方政府专项债券新增发行限额逐年增加，且已陆续有专项债券到期，到期后大部分专项债进行了再融资，一些地区偿债资金远远大于地方财政收入，集中偿还债务压力大，地方政府已逐步步入偿债高峰期。
债务规模逐渐增大，逾期债务占比较高，地方政府将会出现借新还旧的情况，并恶性循环。根据有关数据显示，2021年政府专项债借新还旧比例与2020年相比，已由76.68%上升至83.89%。
据相关统计2022年近5000亿专项债券到期，根据有关进一步做好地方政府债券发行工作的意见{财库〔2020〕36号}文，新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。各地方通过在同一项目周期内按到期本金规模发行再融资债券来缓解短期政府偿债压力。
中国地方政府债券信息公开平台显示，某省2021年发行债券中再融资专项债发行额为189亿元，新增专项债发行额为295亿元，再融资专项债发行额将近65%，占比较大。
全国再融资专项债发行额由2018年1358亿元上升到2021年13385亿元，再融资专项债金额的增速远远大于专项债的发行金额增速。如果项目再融资后收益达不到预期水平，不仅导致偿债风险累加，还将加大债券整体的还款风险。
专项债申请额度一般是自下而上申请额度，自上而下分配债券，地方政府对偿债风险认知较少，偿债风险关注不够，对于项目融资争取过于看重，对项目推进的监管少，轻于资金使用。
某县2022年某专项债申报发行44个发债项目，其中有12个项目是首次发行专项债，首次发债项目占比不足50%。除此之外，有17个项目融资金额与总投资占比高达80%以上，其中某产业园建设项目融资金额占总投金额的99.68%。
此项目融资金额基本与总投资持平，项目依靠专项债发行得以维持。此类项目融资频繁且融资总额过大。
以广东省审计厅报告来看，15个2021年专项债券项目截至2022年2月的资金支出进度低于30%；
安徽省审计厅在审计工作报告中指出，截至2022年3月底，6个市尚有45个2021年新增专项债券资金项目支出进度低于50%，其中5个项目安排的专项债券资金4.88亿元未支出；
河北省审计厅审计报告中提到，部分单位违规将专项债券资金2833.57万元用于经常性支出。由此可知，专项债资金发行速度大于专项债资金支出进度，资金效率偏低且部分省份出现了违规操作的情况，这将使项目无法在有效时间内推进工作，造成资金停滞，导致项目建设期时间拉长。
由于项目处在于建设期当中，无法实现当年预期收入，将会面临没有充足的资金去偿还当年利息。
为了进一步完善地方政府专项债券管理制度，管理好债务风险，进一步完善发行机制、偿债机制。针对以上专项债发行、使用时不合理情况导致债券偿还方面存在的问题，做出以下建议：
（一）在当前稳增长的巨大压力环境下，保持初心，重点支持有经营性收益的基础设施和公共服务项目，对无明确收益、现金流较弱的项目严格控制，防止后续留下后遗症；增加项目前期调研深度，对其可行性、收益性进行深度剖析；对于提交上来的专项债申报，严格审查报告里具体收入、成本测算，避免项目为了争取专项资金而扩大收入缩紧成本的情况，保障项目到期能够足额偿还本息。
（二）合理利用专项债务限额，对于专项债限额结存较多的省份，积极动用限额，积极筹划项目所需资金，将其转化为实物工作量；减少债务偿还能力，加强监督，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，控制项目再融资专项债券发行量，降低整体债券还款风险；地方政府通过发行合法合规的PPP模式为基建项目融资，缓解政府短期内的还款压力；政府严格落实一定比例的支出削减，给隐性债务突出的地方政府发行债券额度给予一定的倾斜，促进地方政府因专项债债务而引起的风险逐步放缓，防止短期集中偿还债务压力导致的局部风险转化为系统风险。
（三）相关部门做好专项债建设使用的指导督促，提高政府对偿债风险的关注，树立重融资重使用的观念；建立健全地方政府专项债信息平台，减少信息不对称性，根据不同项目分别设置收入统一管理系统，对资金规范化管理，避免资金被挪用；对于项目进度缓慢的给予督促，加快项目进度，减少项目因为进度慢、资金回笼慢而产生的偿还情况发生；对项目在建设期的利息偿还机制给予完善，如遇建设期延长问题，建设期利息减半，在本息覆盖系数倍数1.5以上的情况下，适当提高经营期利率。
